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井涵永

坐井观天,虚心涵泳

 
 
 

日志

 
 

制度建设:建立能实际运行的实体制度  

2011-05-24 21:41:04|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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制度建设:建立能实际运行的实体制度

井涵永

 

讨论制度建设,应当有一个前提,这个前提就是对制度的概念有同一的理解。形式逻辑的同一律要求:在同一思维过程中,必须在同一意义上使用概念和判断。但实际情况是,在同一思维过程中,我们有时所谈论的“制度”不是同一意义。

对我们通常所说的“制度”,按我的理解,有两个不同的意义:

第一是指虚拟制度,即那些得不到贯彻落实、流于形式的规则构想和规范性文件。这些构想和文件,大都冠以“制度”的名称,但只是以文本的形式存在,在实际生活中并不运行。我们经常说“落实制度”、“执行制度”、“遵守制度”等,这种说法中的“制度”,在未“落实”、“执行”、“遵守”之前,只是制度设计、制度构想,严格地说,并不是制度。虚拟制度不是制度,这并不值得奇怪,这就像玩具狗不是狗一样。细分起来,虚拟制度又有两种:一是空想家脱离实际的设计。这种“制度”是空想家的信念和指南,他们会认认真真的躬行实践,但由于脱离实际,不会得到贯彻落实;二是弄虚作假者的设计。这种“制度”是设计者哗众取宠、欺世盗名的标榜,他们并不认认真真地执行,而是说一套做一套,挂羊头卖狗肉,搞形式主义。

第二是指实体制度,即实际运行的规则。这才是严格意义上的制度。这类制度亦有两种形式,一是成文制度,也可称为“显规则”。这类制度,以规范性文件的形式存在,同时又得到贯彻落实,在现实中实际地运行,发挥着作用。二是不成文制度。这类制度,并不以规范性文件的形式存在,但实实在在地得到人们的遵守和认同,实际地发挥着作用,如法学理论和实践中所说的“习惯法”、“判例法”等“不成文法”,社会生活中的宗教信仰、风俗习惯、道德规范、“潜规则”之类。

当我们谈论制度的时候,首先要区分这两个意义。

我们经常说,推进一项工作要“靠制度”,这里的“制度”,应当是指能实际运行的规则,是指实体制度。这类制度,并非一定是成文制度,还应当包括不成文制度。

抓制度建设,就是要建立实际运行的实体制度。为此,要避免两种倾向:

一是认为制度建设重在“立法”,重在制订、颁布规范性文件,以为颁布规范性文件就能解决一切问题。“徒善不足以为政,徒法不足以自行”,只有美好的愿望不行,“立法”要符合实际,具有可行性,效用最大化;只有“立法”还不行,“执法”必须要到位,否则便会沦为形式,成为虚拟制度。

二是把制度建设等同于成文制度,指望通过成文制度来解决所有问题,忽略不成文制度。成文制度再健全,也做不到面面俱到、滴水不漏,总有规范不到的一些领域、一些环节需要不成文制度引导、规范,这是其一;其二,不成文制度体现着人们的价值观、是非观,影响着成文制度的价值取向。

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